Crisis previsional: una reforma caliente

El envejecimiento de la población y el estancamiento del trabajo formal jaquean al buen funcionamiento del sistema jubilatorio.

Por Tristán Rodríguez Loredo

Acostumbrados a lidiar con urgencias macroeconómicas, la economía argentina no puede disimular más un problema que se fue pateando durante años, engordando una gran bola de nieve que amenaza permanentemente el equilibrio fiscal. Quizás por eso, en el acuerdo reciente con el Fondo Monetario Internacional, figura la necesidad de una reforma jubilatoria en Argentina que el Gobierno se compromete a presentar para diciembre de 2026. Si bien el costo para el Tesoro del sistema previsional es considerable (es el principal rubro del Presupuesto con un gasto puro para 2024 de casi 7% del PBI), los problemas no se agotan allí.

El diagnóstico. A diferencia de otras variables, el tablero de control del sistema jubilatorio muestra alzas y bajas milimétricas porque los plazos son de décadas. Lo que cuenta no es una foto sino la película, tendencias demográficas que impactan en el mercado laboral, en la cantidad de gente que aporta y que recibe prestaciones, pero que también está vinculada con la productividad media de la economía y el ritmo de crecimiento económico promedio. Todo lo demás son cuestiones efímeras para las estimaciones.

Lo que emergió como un frente de tormenta es la modificación de las moratorias, un régimen por el cual las personas que no alcanzaban el mínimo de años de aportes (30 en el sistema general) podían acceder igual con una “compra” del monto faltante o una quita a plazos, según la reglamentación de cada caso. El sistema, que se generalizó a partir de 2006 venía a compensar una grave falencia que se verificaba en el mercado laboral: una mínima parte de los trabajadores cumplían con los requisitos formales para jubilarse en tiempo y forma. Así, 20 años más tarde y al cierre del sistema el 31 de marzo pasado, la moratoria representó el 59,5% de las jubilaciones y pensiones existentes (4,3 millones de personas). En 2024, aproximadamente 3 de cada 4 nuevas jubilaciones otorgadas por la ANSES fueron a través de dicho régimen, con 314.000 nuevos casos.

Las principales falencias observadas tenían que ver con tres aspectos. En primer lugar, por la informalidad creciente del sistema laboral argentino. Otro de los aspectos es el cambio demográfico de los últimos 40 años: menos nacimientos y más expectativa de vida. Esto quiebra la relación entre aportantes y beneficiarios del sistema jubilatorio. Actualmente es de 1,6 trabajadores por cada pasivo, cuando lo ideal es casi el doble. También hay una buena noticia que trae otro inconveniente: se estima que un trabajador a los 60 años, cuando comienzan a poder jubilarse, tiene una esperanza de vida de 20,4 años y esta se va a ir extendiendo en el próximo cuarto de siglo. Lo que hasta 1980 era una supervivencia de un promedio de 10 años hoy se duplicó y crecerá más aún si no se modifican los parámetros.

Finalmente, el otro problema radica en la desigualdad. En Argentina existen más de 200 regímenes de excepción: es decir, en el que las personas pueden jubilarse con menos edad que en el régimen general, con menor cantidad de años de aportes o con un cálculo de haberes diferente. O una combinación de todos los factores.

El atajo. En un estudio reciente del IERAL, subrayan que las moratorias previsionales surgieron como una improvisada respuesta a la baja cobertura previsional que se derivaba del deterioro laboral. “La alta inactividad laboral (especialmente entre las mujeres) y la masiva informalidad laboral hacía que mucha gente no pudiera cumplir con el mínimo de 30 años de aportes que se exige para acceder a la jubilación”, apuntan. Para ese entonces, sólo había 4,6 millones de personas en edad jubilatoria (mujer 60; varón 65) de las cuales poco más de la mitad tenía jubilación o pensión en el sistema previsional nacional.

En 2023, el Congreso aprobó una ley con controles patrimoniales y válida tanto para hombres como para mujeres. “Apuntó a dos grupos: quienes están a menos de 10 años de la edad jubilatoria y saben que no llegarán a los 30 años, y quienes ya tienen la edad, pero no los aportes suficientes”, explica IDESA en otro informe especial sobre el régimen controvertido. Por efecto de las moratorias, la cobertura subió del 65% al 93% en 2022. Pero también crecieron los costos: el gasto en jubilaciones pasó del 4,3% al 6,6% del PBI para el sistema nacional. “Esto generó un fuerte impacto fiscal y un dilema de equidad entre quienes cumplieron con todos los aportes y quienes no”, destaca.

El plazo convenido de diciembre próximo pone toda esta pluralidad de proyectos en carpeta y la discusión de un sistema integral que contemple también las regulaciones del mercado de trabajo, como aspira el Gobierno, aseguran para estos debates un interés mayúsculo.

Parches y soluciones. Rafael Rofman, investigador principal de CIPPEC sostiene que las señales que por ahora viene dando el Gobierno es que no discutirá una modificación aislada, sino que aspira a una revisión integral para el año próximo. Sin embargo, a la dinámica electoral quizás alumbre el tratamiento legislativo de iniciativas que rompan el equilibrio fiscal o promuevan soluciones de corto plazo. “No hay mucho para inventar en la materia, el problema del financiamiento y mejora de la prestación previsional no es patrimonio argentino, ocurre en todo el mundo y con mayor énfasis en las economías más desarrolladas”, explica el economista. Lo que también es marca registrada en este tipo de discusiones es la interacción entre los “técnicos” que explican la situación y aplican las decisiones y los que, precisamente, tiene que adoptar una u otra opción. Muchos de los cambios se hacen para el futuro y no afectan derechos adquiridos, porque la precariedad jurídica de esos cambios los haría naufragar. Generalmente se extienden paulatinamente edades mínimas para jubilarse, se restringen beneficios por viudez para los no aportantes o se tiene a uniformar los requisitos para converger en la menor cantidad de regímenes posibles. La idea es maximizar los beneficios con el mismo gasto o encontrar un punto intermedio. “Si todos los aportes fueran a un mismo régimen, nuestra estimación es que podría pagarse el doble a cada jubilado con el mismo gasto”, añade Rofman a modo de ejemplo de las desigualdades que fue generando el sistema. Lo que nació como un sistema de “reparto” (se distribuye lo que se recauda) colapsó frente al cambio demográfico, el despilfarro de los primeros años de “superávit” y la introducción de leyes que fijaban beneficios fuera de esta regla (como el 82% móvil o la que vincula el promedio de los últimos diez años de aportes).

En definitiva, lo que también se discute es la eficiencia global del sistema. “El sistema previsional es caro (insumió en la última década un promedio del10% del PBI) y produce poco”, sentencia Rofman y cita como ejemplos a Bélgica, que con una población más envejecida que la nuestra, gasta lo mismo y a Costa Rica, que, con una pirámide poblacional más parecida, gasta la mitad con relación a su PBI.

El esfuerzo presupuestario se dio, en el último año con la licuación del gasto previsional: CIPPEC calcula que fue del 8,6% el total del gasto de todo el sistema en 2024, un 15% más bajo que el promedio de la última década. Pero a medida que se estabiliza la economía esta cifra sólo por una cuestión vegetativa irá incrementándose.

Por último, la apuesta a una mayor formalización del sistema laboral como forma de mejorar la financiación del sistema no es algo aislado. “La informalidad está asociada con la baja productividad y lo que se precisa es que Argentina sea más y no menos productiva” agrega. Un nuevo factor para cambiar un círculo vicioso en virtuoso, eludiendo soluciones voluntaristas o propuestas que sólo “cierren” en las planillas de cálculo.